李小紅

陳芳華

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門診問題

怎樣解決幼兒園入園難問題?

門診專家

江蘇省社會科學院法學研究所法學博士　李小紅

北京大成(南京)律師事務所律師　陳芳華

專家觀點

◇應當盡快為幼兒教育專門立法,從根本上給學前教育以制度保障。

◇學前教育具有準公共產(chǎn)品的屬性,國家應大力建設公辦幼兒園,以實現(xiàn)真正的“公益普惠”。

◇教育行政部門加強對學前教育的宏觀指導和管理,相關部門履行各自職責,充分調(diào)動各方面力量發(fā)展學前教育。

北京市民王女士的女兒3歲了,想將女兒送去幼兒園。誰料聯(lián)系了小區(qū)附近幾家幼兒園,要不收費太高,她負擔不起,要不入園名額已滿。有家長告訴她,想上幼兒園得從懷孕起就預訂。她很納悶:怎么上個幼兒園那么難啊?據(jù)新華社報道,從今年3月份開始,安徽省合肥市等地的一些家長就已經(jīng)開始了新一輪的“幼兒園報名戰(zhàn)”。很多地方的家長要徹夜排隊報名,幼兒園的報名條件則愈加苛刻,有的最后入園還要搖號抽簽,“入園難”現(xiàn)象非常突出。幼兒入園難是怎么產(chǎn)生的?有無破解之法?記者就此采訪了江蘇省社會科學院法學研究所法學博士李小紅、北京大成(南京)律師事務所律師陳芳華。

　幼兒為何入園難

據(jù)新華社報道,因為學前教育不在義務教育范圍內(nèi),政府對招生環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度不足,所以有的家庭托關系“批條子”讓孩子入園,有的家庭交了不菲的贊助費讓孩子入園,表現(xiàn)為“權貴”階層較多地侵占了有限的優(yōu)質(zhì)教育資源,幼兒教育的公平公益性嚴重缺失,這使得幼兒入學問題變得更加敏感。李小紅表示,幼兒“入園難”主要原因在于幼兒教育資源配備嚴重短缺,教育資源的配置與人口的增長速度依然不能同步,學前教育資源不足的矛盾仍在持續(xù)加劇。一是教育資源分配不平衡,教育機會不公平現(xiàn)象仍然非常嚴重,城鄉(xiāng)、省際以及不同社會階層的教育資源占有率差距較大;總供給與總需求未科學配比,供給缺口還較大。二是教師隊伍管理不健全,素質(zhì)良莠不齊。三是各地對學前教育的投入無制度化的可持續(xù)性保障機制,隨意性較大。最大的一個問題是學前教育資源的配置質(zhì)量與速度,與家長日益增長的需求和期望存在較大差距。

關于學前教育的法律規(guī)定存在不足,這也容易造成幼兒入園的“無序”。陳芳華表示,一是單行立法缺失。教育法和民辦教育促進法都不是關于幼兒教育的專門立法,并且這些法律中也少有針對學前教育的條款。二是制度位階很低。針對幼兒教育,國家立法機關未見有相關制度出臺,現(xiàn)有的一些制度是部門規(guī)章或者是地方性法規(guī)和政府規(guī)章。三是制度內(nèi)容粗放。如2016 年3月1日起施行的《幼兒園工作規(guī)程》,與1996年6月1日施行的《幼兒園工作規(guī)程》相比,立法內(nèi)容并沒有根本的改變?！队變簣@管理條例》《幼兒園工作規(guī)程》等的強制性和具體化均不足,特別是并未對違反規(guī)定者的法律責任和救濟措施等進行基本的制度規(guī)定。

國家有解決幼兒入園難的措施嗎

事實上,幼兒入園難問題從10年前就已經(jīng)顯露出來,政府相關部門也注意到這個問題,因此,國家相關部門和各地政府采取了多種措施加以解決。陳芳華介紹,從制度上看,2010年國家發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下稱《綱要》)及《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》等指導性文件以來,涉及幼兒園的制度規(guī)范有了相當程度的完善。教育法是我國教育方面的基本法;民辦教育促進法是開辦民辦幼兒園必須了解的法律;國務院及其教育行政主管機關也發(fā)布了關于幼兒教育的一些規(guī)范性文件,如《中小學幼兒園安全管理辦法》《幼兒園管理條例》等。根據(jù)教育部2015年發(fā)布的《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》來看,近年來隨著學前教育的普及,幼兒教育取得了如下成績:一是幼兒教育的普及率提高,2014年全國在園幼兒達到4050.71萬人,比2009年增加52.41%;二是幼兒園建設力度不斷加大,自2009年至2014年,全國幼兒園總量增幅達到51.88%;三是農(nóng)村的學前教育有了長足的發(fā)展,2011年到2014年間,全國新增幼兒園43131所,鄉(xiāng)村新增13899所,占32.23%;鎮(zhèn)區(qū)新增16945所,占39.29%。

　怎樣破解幼兒入園難

近年來,我國從部分放開二胎,到全面放開二胎,生育政策發(fā)生了巨大的變化。隨著出生人口的增多,應當如何立足于國情采取適當?shù)拇胧獙τ變喝雸@難問題呢?李小紅認為,應當盡快為幼兒教育專門立法,從根本上給學前教育以制度保障。通過立法明確學前教育的福利性、公益性,學前教育機構(gòu)的設立條件及標準,監(jiān)管機構(gòu)及體制,幼教機構(gòu)、教師及幼兒等各方主體的權利義務、法律責任等。

李小紅還介紹了美國的相關規(guī)定。美國1979年頒布《兒童保育法》,1990年頒行《兒童早期教育法》《兒童保育和發(fā)展固定撥款法》,1994年頒布《美國2000年教育目標法》,2001年頒布《不讓一個兒童掉隊法》。2009年,奧巴馬任總統(tǒng)后對學前教育工作更為關注,簽署了《美國復興與再投資法案》,規(guī)定投入學前教育的資金為50億美元。2010年又發(fā)布、實施《改革藍圖——對初等與中等教育法的重新授權》《0-5歲教育計劃》等一系列改革政策。這就從制度上極大地推動和保障了美國的學前教育工作。

李小紅認為,我國可以借鑒美國針對學前教育的立法工作。一是設置專門政府機構(gòu),專司學前教育職能。在美國,學前教育的職責通過總統(tǒng)早期學習委員會來強化,該委員會是由總統(tǒng)直接領導的專門行政機構(gòu),其成員包括總統(tǒng)、州長,以及其他相關部門的重要領導、社區(qū)和宗教群體的領袖、公司高管和學前教育領域的專家等。目前我國教育行政管理機關并未就學前教育單設主管司局,一定程度上影響了各地政府機關對學前教育職能的落實。在設置專門主管機構(gòu)的同時,也要把學前教育的建設工作、發(fā)展成效納入各級政府、尤其是“關鍵少數(shù)”的工作績效考核的范圍,以推動學前教育工作的展開。

二是可持續(xù)地進行學前教育的資金投入。針對學前教育的財政性投入要有持續(xù)穩(wěn)定性,并且應將資金進行優(yōu)化使用。學前教育具有準公共產(chǎn)品的屬性,國家應大力建設公辦幼兒園,以實現(xiàn)真正的“公益普惠”,企事業(yè)單位辦園和集體辦園則應視辦園主體性質(zhì)而定,如系國有財產(chǎn)支持的幼兒園,也應納入“公益普惠”范疇進行統(tǒng)籌安排、規(guī)劃。民辦幼兒園則應交給市場,應鼓勵該類幼兒園進行差別發(fā)展,以滿足家長的個性化幼兒教育需求。

三是重視幼兒教師隊伍的長遠規(guī)劃。當前的幼兒“入園難”一定程度上是家長們對優(yōu)質(zhì)學前教育資源的爭搶,而教育資源真正的優(yōu)質(zhì)所在并不是幼兒園的硬件,更多是軟件問題,表現(xiàn)為優(yōu)秀的教師隊伍和先進的教育理念,而優(yōu)秀的教師隊伍一定是由先進的教育理念培育而成的,所以教師隊伍建設是發(fā)展學前教育的根本。國家應在幼兒教師培養(yǎng)、薪酬待遇提升、社會福利保障等方面對幼兒教師進行全面關懷,逐漸改變當前一些地方,特別是農(nóng)村幼兒教師的低學歷、低收入、低素質(zhì)狀況。

陳芳華表示,在法律制度不足的情況下,當前要嚴格按照《綱要》規(guī)定進行幼兒園建設。按照《綱要》要求,到2020年普及學前一年教育,基本普及學前兩年教育,有條件的地區(qū)普及學前三年教育。重視0至3歲嬰幼兒教育。政府要把發(fā)展學前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃。建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園,積極扶持民辦幼兒園。加大政府投入,完善成本合理分擔機制,對家庭經(jīng)濟困難的幼兒入園給予補助。加強學前教育管理,規(guī)范辦園行為。制定學前教育辦園標準,建立幼兒園準入制度。完善幼兒園收費管理辦法。嚴格執(zhí)行幼兒教師資格標準,切實加強幼兒教師培養(yǎng)培訓,提高幼兒教師隊伍整體素質(zhì),依法落實幼兒教師地位和待遇。教育行政部門加強對學前教育的宏觀指導和管理,相關部門履行各自職責,充分調(diào)動各方面力量發(fā)展學前教育。要重點發(fā)展農(nóng)村學前教育。努力提高農(nóng)村學前教育普及程度。著力保證留守兒童入園。采取多種形式擴大農(nóng)村學前教育資源,改擴建、新建幼兒園,充分利用中小學布局調(diào)整富余的校舍和教師舉辦幼兒園(班)。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園對村幼兒園的示范指導作用。支持貧困地區(qū)發(fā)展學前教育。