孤兒的范圍限制過寬容易帶來福利政策的負(fù)面效應(yīng),客觀上導(dǎo)致一些未成年人父母或其他撫養(yǎng)義務(wù)人放棄應(yīng)盡義務(wù),將責(zé)任推給政府和社會(huì)。然而,對孤兒保障的政策范圍限制過嚴(yán),會(huì)將所有需要國家提供基本生活保障的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童,排除在孤兒基本生活保障制度之外,忽略了這部分兒童所面臨的困境

天黑下來,昏暗的燈光下,楊六斤端一碗白米飯坐在門檻上,獨(dú)自吃完他的晚餐。深山的夜晚死一般寂靜。

一個(gè)人,一棟破舊的房子,挖草捕魚掏鳥蛋,衣服破了自己補(bǔ),生病了自己熬,廣西隆林男孩楊六斤以最原始的方式,將自己從8歲養(yǎng)到了12歲。

這是媒體報(bào)道中的兩個(gè)場景。

年幼喪父,母親改嫁,祖父母又相繼去世,楊六斤的生活軌跡,恰恰是“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”的生存狀況縮影。

按照相關(guān)學(xué)者定義,所謂“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”,指的是父母雙方或其中一方,雖然沒有死亡或失蹤,但是事實(shí)上不能提供經(jīng)濟(jì)支持和照料的兒童。這類兒童也被稱為“亞孤兒”或“事實(shí)孤兒”。

盡管同樣屬于家庭無力撫養(yǎng)的兒童,但“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”并未被納入我國孤兒基本生活保障制度之中。

在今年的全國民政工作會(huì)議上,民政部部長李立國表示,將繼續(xù)完善孤兒保障制度,制定事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障政策,將這些事實(shí)上無人撫養(yǎng)的兒童納入到國家保障中來。

“可以肯定的是,這幾年民政部一直在試圖解決這個(gè)問題,但一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)出臺(tái),還有很多技術(shù)難點(diǎn)需要解決。”曾受民政部委托對全國“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”進(jìn)行調(diào)研的北京師范大學(xué)教授尚曉援說。

部分“孤兒”產(chǎn)生于“爹死娘嫁人”

“這個(gè)現(xiàn)象被俗稱為 爹死娘嫁人 ,在中國十分普遍。”尚曉援關(guān)注孤兒問題多年,是國內(nèi)知名的兒童福利問題研究專家,在聽完記者介紹的楊六斤家庭狀況后她做出論斷。

早在2005年,尚曉援就帶著課題組對全國孤兒狀況進(jìn)行過一次系統(tǒng)排查。

讓她感到驚訝的是,孤兒家庭成因統(tǒng)計(jì)顯示,大約有51%的孤兒產(chǎn)生源于“爹死娘嫁人”。也就是說,在中國大部分地區(qū),特別是農(nóng)村,失去父親的兒童即被視為孤兒,而非一定要父母雙亡。

她以此向記者說明,2005年前,“孤兒”和“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”并沒有被刻意區(qū)別開來。這符合中國傳統(tǒng)對“孤兒”的定義——在漢語詞典中,“孤兒”有著喪父和父母雙亡兩種解釋。

這一點(diǎn)同樣被官方文件所認(rèn)可。2006年,民政部、中央綜治辦等15部門發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》,“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”第一次被官方正式使用。意見提出新形勢下我國孤兒保障工作的對象是“失去父母和事實(shí)上無人撫養(yǎng)的未成年人”,并在文件中將這一群體統(tǒng)稱“孤兒”。

變化發(fā)生于2010年。

當(dāng)年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》(國辦發(fā)54號文)出臺(tái)。隨后,國務(wù)院召開全國加強(qiáng)孤兒保障工作電視電話會(huì)議,民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》。

“54號文件從制度建設(shè)的角度考慮,采用了法律概念明確,邊界清晰,認(rèn)定程序相對簡單的定義。即 孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人 ,而 事實(shí)上無人撫養(yǎng)的未成年人 被排除在外。”尚曉援介紹。

此后,“事實(shí)無人撫養(yǎng)的兒童”無緣每月最低600元的基本生活費(fèi)。

2011年,尚曉援受民政部委托,進(jìn)行《事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障制度》研究。由于課題需要,民政部和北京師范大學(xué)兒童福利研究中心在當(dāng)年10月至12月聯(lián)合組織了全國事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童排查。

結(jié)論顯示,到2011年12月20日為止,根據(jù)全國20個(gè)省份的數(shù)據(jù)推算,全國事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的總數(shù)為57萬。這非常接近61.5萬的全國孤兒數(shù)目。

調(diào)查結(jié)果還顯示,像楊六斤一樣“爹死娘改嫁”兒童,正是所有事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的主體,占到了所有事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童總數(shù)的91%。

“事實(shí)孤兒”急需社會(huì)關(guān)注

楊六斤的故事被媒體報(bào)道后引發(fā)廣泛關(guān)注,其艱苦的生存狀況讓許多人心痛落淚。

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授黃曉燕多年來接觸了大量“事實(shí)無人撫養(yǎng)孤兒”,但也對楊六斤的故事唏噓不已。2011年,在主持一個(gè)國家社科重大攻關(guān)項(xiàng)目時(shí),她曾深入四川涼山3個(gè)縣,對數(shù)百個(gè)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童相關(guān)方進(jìn)行過走訪調(diào)查。

她將這個(gè)群體分為三種類型,第一類是由于父母入獄而形成的無人撫養(yǎng)兒童,第二類是由于父母離家而形成的無人撫養(yǎng)兒童,第三類是由于父母疾病而形成的無人撫養(yǎng)兒童。

“與傳統(tǒng)的孤兒不同,這類兒童的父母雖然不能履行照顧的責(zé)任,但是卻并未死亡。由于目前事實(shí)孤兒沒有被納入到我國社會(huì)福利體系之內(nèi),因而在取得政府和集體組織社會(huì)支持之時(shí)就面臨很多制度性障礙,僅能夠享受非正規(guī)或非制度的臨時(shí)救助,且救助的范圍和水平都不能得到法律的保障；同時(shí),如果家族和鄰里等非正式社會(huì)支持主體出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的困難,這類群體很可能就面臨被遺棄的風(fēng)險(xiǎn)。”黃曉燕告訴記者。

這樣的限制導(dǎo)致在一定程度上,事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生活狀況要劣于孤兒。

黃曉燕對村干部進(jìn)行訪談的結(jié)果顯示,80%的村干部認(rèn)為孤兒的生活狀況要優(yōu)于事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童,因?yàn)楣聝旱玫降恼С州^多。

北京師范大學(xué)在全國56個(gè)村莊的調(diào)查還顯示,在所調(diào)查的孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童家庭中,接近三分之一的家庭屬于村莊里最貧窮的。

“事實(shí)孤兒”脫困需完善制度設(shè)計(jì)

2012年全國“兩會(huì)”期間,全國人大代表周洪宇根據(jù)尚曉援的研究結(jié)論,提交了《關(guān)于將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入孤兒基本生活保障制度的議案》。

他在議案中提出,“54號文件”作出了嚴(yán)格的限制,是因?yàn)楣聝旱姆秶拗七^寬容易帶來福利政策的負(fù)面效應(yīng),客觀上導(dǎo)致一些未成年人父母或其他撫養(yǎng)義務(wù)人放棄應(yīng)盡義務(wù),將責(zé)任推給政府和社會(huì)。然而,對孤兒保障的政策范圍限制過嚴(yán),會(huì)將所有需要國家提供基本生活保障的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童都排除在孤兒基本生活保障制度之外,忽略了這部分兒童所面臨的困境及隨之而來的社會(huì)性后患。

他認(rèn)為,事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的健康成長迫切需要國家保障,應(yīng)盡快完善制度建設(shè),確保孤兒和無人撫養(yǎng)兒童健康成長。

“從國際慣例看,將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入福利保障體系是通行做法,這點(diǎn)沒有爭議。事實(shí)上,民政部也一直在試圖從制度設(shè)計(jì)上來完善這塊工作。”尚曉援說。

據(jù)她透露,2010年,在發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的第一年,財(cái)政部撥付的資金竟然有三分之一未能發(fā)放出去。原因是很多農(nóng)村地區(qū)兒童無法提供完善的孤兒身份證明。

“從那以后,民政部就一直在努力解決這個(gè)問題。”尚曉援說。

除了官員頻頻表態(tài)外,民政部2013年6月《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》也被視為解決“亞孤兒”問題的一次努力。這份通知宣布將在4地區(qū)開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的試點(diǎn),兒童群體將按照孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個(gè)層次,并依不同類型按不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障,其中事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童被包括在困境兒童之中。

通知中,民政部著重提出,試點(diǎn)地區(qū)要把困境兒童確定為重點(diǎn)保障對象,并參照孤兒基本生活保障制度,建立困境兒童基本生活保障制度。

與此同時(shí),在各地的具體實(shí)踐中,部分省份已將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入到了孤兒保障體系之中。

尚曉援坦言,民政部要從頂層出臺(tái)一項(xiàng)完善的制度設(shè)計(jì),尚有一些難題需要解決。

“比如參照孤兒發(fā)放600元基本生活費(fèi),這筆錢在一些貧困的農(nóng)村,是很大一筆錢,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有母親為了讓孩子能領(lǐng)到這筆錢而故意放棄撫養(yǎng)?這樣反而產(chǎn)生了副作用。”尚曉援說。

她認(rèn)為,目前最為可行的方法有兩種,一種是對父親死亡的家庭,發(fā)放一半補(bǔ)助金；另一種是以服務(wù)替代資金補(bǔ)助。

“總體而言,就是要在兒童利益最大化的原則上,擴(kuò)大孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障制度的覆蓋面,完善制度建設(shè),確保孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童健康成長。”尚曉援說。